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逐步与国际接轨 逐渐完善中国玩具召回制度
发布时间:2012-10-26 11:05:53
 

-----《玩具世界》

编前语
在中国制造向中国创造升级的过程中,发展自主品牌是必由之路,与国际接轨也是大势所趋,在企业严控自身产品质量的同时,我国政府健全召回的相关法律法规、加强质量监管、构建与发达国家水准相同的缺陷产品召回环境,已势在必行。
据国家质检总局缺陷产品管理中心玩具召回公告显示,从2007年8月27日《儿童玩具召回管理规定》实施到2009年底以来,国家质检总局共组织实施了6起儿童玩具召回。而在2011年8月国家质检总局发布的《关于责令对缺陷玩具产品实施召回的公告》(2011年第113号公告)中显示,8款儿童玩具因存在质量安全问题,生产厂家被责令立即召回。与此同时,仅2009年前11个月,欧盟就发布玩具召回通报455起,其中涉及中国产儿童玩具398起(含中国台湾7起,中国香港8起),从召回原因看可分为产品材料含高风险化学物质,产品部件容易导致儿童窒息,产品存在令儿童受伤的危险,以及阻燃性能不合格、微生物超标等。美国消费品安全委员会(CPSC)在2009年共召回中国产的玩具29起。 
造成国内外召回制度的实施结果,出现如此鲜明对比的是由于国内相关法律法规不健全,监管部门权利分散且协调难度大等深层次原因。加上国内采用自主召回模式,这些都降低了相关企业主动召回的意愿,也为一些企业做大数量,弱化质量埋下隐患。中国玩具企业若以此对接国际严格的质量管理体系,则迈出国门或将付出更高的成长代价。
国外儿童玩具召回制度实施情况
自20世纪60年代以来,欧美等发达国家相继建立了玩具召回制度,各国立法机构通过制定一系列法律法规,授权政府有关行政部门对缺陷产品问题进行管理,使之日益成为缺陷产品危害问题解决机制中不可替代的重要组成部分。
经过多年实践,这些发达国家对缺陷产品召回都已形成了比较成熟的管理制度。比如德国,根据有关法律,对缺陷产品,制造者自行决定是否召回,如果制造者明知其产品存在缺陷,但拒绝召回,法院将对其做出判决,并施以重罚,或罚款或判刑。
美国:美国消费者产品安全委员会(CPSC)公布的玩具安全标准和禁令属于美国政府的法规,不符合这些规定的产品属于违法的产品。该委员会与美国海关负责进口玩具的准入把关,不符合美国政府有关规定的产品不允许进入美国市场。同时美国消费者产品安全委员会不但每年要在市场上抽检一定数量的玩具产品,调查因玩具产品造成的伤害事件,而且公开产品安全性问题的投诉电话、E-mail、投诉表格,鼓励公民参与对市场上出售的玩具进行监督,同时也鼓励企业对自己的产品进行监控。一旦发现有潜在伤害性或已造成伤害性的产品,经调查确认则会发出“召回”公告。《消费品安全法1972》、《保护儿童和玩具安全法案1969》等法律文件对执法主体、执法权限、召回产品范围、召回程序、危险等级等均作了详细规定。
英国:英国关于玩具方面的质量和安全管理主要分为三个体系:英国标准British Standards、狮子标志Lion Mark以及CE认证。英国也没有设立专门的管理缺陷产品的行政机构,制造商的召回行为主要由各种法律来规范。《契约法和民事侵权行为》规定,制造商应该对产品缺陷引起的损失或人身伤害负责,必要时进行产品召回。《商品法1979》规定销售者必须对所销售的产品的质量和用途负责。《消费者保护法1987》要求厂商必须对缺陷产品进行召回,尽管这种行动会带来沉重的经济负担;如果一个人向消费者供应不符合安全要求的商品,那是一种犯罪,要受到监禁或罚款的严厉制裁。诸多法律中涉及的“产品”以及“消费者产品”的概念包括儿童玩具在内。
法国:所有进入法国市场的玩具都必须遵守法国的安全标准:89662号法令(1989年8月颁行);96796号法令(1996年9月颁行);92587号法令(1992年6月颁行);92586号法令(1992年9月颁行)。另外,法国玩具必须遵守欧洲EN71号安全标准。相关法律有《消费者安全法1983》和《公共健康法》。法律允许政府一旦遇到“直接而严重的危险”时应立即发布命令实施产品召回。《消费者安全法1983》赋予政府权力以禁止或管制生产、进口、销售、批发、拥有、标签、包装和使用等活动,该权力须经消费者安全委员会授权;一旦遇到危险和危害时,消费者事务部长可以根据行政命令颁布危险产品收回或召回令,无须得到消费者安全委员会的通知许可。特别是,政府可以命令从市场上收回产品或召回产品以作改进、赔偿或更换等处理。

  德国:德国政府在严格玩具市场准入制度的同时,也对生产商、进口商的义务和责任作出了明确规定。德国没有关于强制产品召回的专门法律,也没有专门的管理机构。有关产品召回的一切行为均依法进行,由法院作出最终裁决。《组织和权力法》授予行政当局采取转移危险措施的权力。根据有关法律,对缺陷产品,制造者自行决定是否召回,后果自负。如果制造者明知其产品缺陷存在,但拒绝召回,法院将对其作出判决,并施以重罚,或罚款或判刑。
  
  日本:日本有许多行政安全法规以阻止健康和安全危险。尽管某些国家行政部门有权实施强制召回,但绝大多数的产品召回是厂商自愿进行的。能行使强制召回的管理部门有卫生与社会福利部、国际贸易与工业部、自治政府的行政长官等。直接涉及对儿童玩具管理的法律有《家庭有害物质控制法1974》、《日本玩具协会标准--玩具安全》等。部门大臣或地方行政长官对缺陷产品的制造商、进口商、批发商、零售商发布命令,实施产品召回。一些地方当局也制定了相关法律;根据《消费品安全法1973》,成立了产品安全协会,其职责是起草安全标准和检查产品符合标准情况。尽管无数起人身伤害事故是由产品引起的,但到目前为止几乎没有产品召回案例是由法院判决的。
  
  澳大利亚:与儿童玩具召回有关的法律为《贸易法修正案1968》。召回管理行政机构为消费者事务联邦局,最高行政负责人为消费者事务局局长或总检察长。对于自愿召回的供货商,一旦发现其玩具产品将要或可能引起人身伤害,在采取召回措施的两天内应该向局长提交详细的书面材料。如果被召回玩具产品供应到海外消费者,供应商应向其通知召回事宜,并将通知副本在发布通知的10天内提交局长。在下列情况下,将实施强制召回:该玩具将要或可能引起人身伤害,或不符合消费品安全标准,或已经被禁止。如果供应商继续供应强制召回的产品,或破坏有关条款,将被视为违法。局长可能发布通知,警告某物品由于可能的安全问题正接受调查,或使用时具有可能的危险。调查结束后,局长公布调查结果或宣布建议进一步采取的措施,如禁止或召回。此时,允许供应商要求贸易法委员会开会协商,并进行仲裁。贸易法委员会可以建议局长原先作出的决定停止、有效或修改。若局长不接受委员会建议,必须将其决策理由在《英联邦政府报》上公布。而对于违法的供应商,消费者事务联邦局可以上诉联邦法院采取法律措施,最高罚金,对企业是10万澳元,对个人是2万澳元。
综上所述,我们可以看出,发达国家在上世纪六、七十年代就建立起完善的召回体系,与之相比,我国缺陷产品的召回制度严重滞后。直到2004年,我国才出台第一个《缺陷汽车产品召回管理规定》。此后,随着一些群体安全事件的爆发,又相继出台了《药品召回管理办法》、《儿童玩具召回管理规定》和《食品安全法》召回制度等。
我国儿童玩具召回制度的现状
与欧美等发达国家相比,我国的玩具召回制度起步较晚,还存在许多不足。虽然国家质检总局2007年出台了《儿童玩具召回管理规定》,但缺陷产品召回中心主要是被动的收集信息,要求生产企业提供缺陷产品信息虽然从道理上成立,但是从常理上却行不通,而且对企业不提供缺陷产品信息并没有处罚。
这种现象,折射出的问题是多方面的。从消费者层面看,我国消费者的品牌忠诚度相对较低,价格敏感性相对较高,对产品质量和服务抱着相对宽容的心态;而在维权中,消费者处于明显的弱势地位,举证难、赔偿难,这大大降低了投诉意愿。从相关法律法规层面看,法律不健全,很难做到有法可依,加上涉及部门众多,存在协调性难的问题,而国外通常都是由专业机构负责。从侵权责任法及惩罚性赔偿金制度层面来看,我国的目前普遍偏低,很多召回涉及到的金额大大超越赔偿金额,造成很多企业采取避重就轻的方式躲避召回。
我国这种宽松的召回环境,虽有利于企业做大数量,追求规模致胜,但也容易像丰田那样在追求规模的同时放松质量控制,从而最终导制质量问题的全面爆发。况且,在此环境中成长起来的自主品牌,在走出国门对接国际竞争时,很可能在国际严格的召回机制下付出更高的成长成本。这已有先兆,如美国针对玩具的召回就对我国玩具生产商形成了较大冲击。值得庆幸的是,我国仅是贴牌生产,若是自主品牌玩具出口美国,那么形成的冲击可想而知。
在中国制造向中国创造升级的过程中,发展自主品牌是必由之路,与国际接轨也是大势所趋,在企业严控自身产品质量的同时,我国政府健全召回的相关法律法规、加强质量监管、构建与发达国家水准相同的缺陷产品召回环境,已势在必行。
完善我国玩具召回制度的方式
  从国内外玩具召回制度的对比来看,我国的召回制度还存在一些不尽完善之处,下面将就完善我国玩具召回制度进行探讨。
1.完善相关标准体系,保障产品安全。
《儿童玩具召回管理规定》的实施,首先要确认儿童玩具是否存在缺陷,这就需要根据相关的国家产品质量安全标准或法律法规进行评判。我国现在实施的GB6675-2003《国家玩具安全技术规范》是2003年8月1日实施的,已远远跟不上欧美等发达国家近几年相继出台的玩具安全标准要求。特别是在玩具化学安全方面,欧美国家召回的案例中有近1/3是涉及产品材料中含有的高风险化学物质。美国于2008年8月14日发布并实施的《消费品安全改进法案》(CPSIA),对儿童产品部件中总铅和邻苯二甲酸盐限量规定非常严格;欧盟于2009年7月20日出台号称史上最严格的玩具安全新指令2009/48/EC,明确禁止在玩具中使用任何致癌、诱变或危害人类生殖力的物质,限制的有毒有害化学物质从之前的8种增加到85种,新指令还明确玩具产品应满足包括REACH指令在内的欧盟通用化学品法规要求;而我国国标对于高风险化学物质检测要求还比较低。因此,应该尽快制修订国内玩具相关技术标准体系,建立与国际技术标准现代化相适应的质量安全标准化体系,特别是在产品缺陷的风险评价标准、风险判定等级标准、风险防范导则以及缺陷召回程序化文件等涉及缺陷产品召回及监督管理方面的技术标准和规范性文件,都需要进一步完善,甚至需要填补我国在这些标准方面的空白。
2.建立惩罚性赔偿制度,加大企业的违法成本。
目前,对于故意隐瞒产品缺陷、不实施召回的企业来说,违法成本比召回成本小得多。通过借鉴国外缺陷产品召回制度中的惩罚性赔偿原则,可以更好地发挥我国儿童玩具召回制度的效用。惩罚性赔偿制度加大了企业的成本风险,使违法成本远高于召回成本,与企业的利益最大化原则相违背,从而对其产生遏制和威慑作用。一方面,促使企业自觉遵守法律法规,履行儿童玩具召回的相关规定,在产品出现问题时,提升企业反应的时效性和召回的积极性,维护消费者的合法权益;另一方面,使企业意识到产品质量的重要性,意识到产品质量不好就赚不到钱,质量不好就要付出高额的代价。
3.加大法规宣传力度,提高全民重视玩具质量安全的意识。
相关部门启动玩具召回的一个主动途径就是通过儿童玩具缺陷召回信息管理系统,广泛收集大量与儿童玩具有关的产品投诉、伤害、纠纷、危险事故等信息,然后分析、确认存在的缺陷,及时发布儿童玩具造成伤害的统计数字,同时加大《儿童玩具召回管理规定》的宣传力度,使全社会共同参与,提高消费者维权意识,积极投诉碰到的“问题”玩具及其伤害事件,切实提高全民重视儿童玩具产品质量安全意识。
4.提高国内玩具标准的门槛,加大召回力度,消除缺陷儿童玩具产品安全隐患。
鉴于玩具高复制性的特点,儿童玩具召回不应只局限于某一企业,而应考虑针对某一类玩具存在的共同问题进行召回。一家企业召回,可其他存在同样问题的玩具还在市场上流通,安全隐患难以彻底消除。同时,针对国外召回的中国产玩具在国内市场任意流通的状况,应当及时在国内市场上开展缺陷产品调查,依照召回的相关规定实施召回,避免被召回产品的自我伤害。只有从各方面加大缺陷产品召回力度,才能从根本上消除缺陷儿童玩具产品安全隐患。
5.构建儿童玩具召回溯源系统,确保儿童玩具召回的有效性。
鉴于玩具生产、使用信息难以收集的特点,应该改进玩具标识,构建儿童玩具召回溯源系统,将我国儿童玩具生产、销售企业的所有玩具产品信息纳入其中,利用该系统进行玩具召回、溯源活动的实施和管理。
编后语
综上所述,从《儿童玩具召回管理规定》出台至今,作为产品质量保护伞的玩具召回制度正日渐显现出它的重要性。4年多来,企业和公众对缺陷玩具召回工作的认识逐渐提高,这是一个良好的开端,不过形势依旧严峻,我国的儿童玩具缺陷产品召回制度还存在许多需要完善的方面。当务之急是促使企业从源头上加强产品质量管理,提高产品质量,更好地保障消费者的权益。同时通过借鉴发达国家完善的玩具召回制度,加快建立儿童玩具召回溯源系统,保证儿童玩具召回工作的有效实施,确保儿童玩具产品的安全。
 
 
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